【事实概要】
辽宁省北镇市，是闻名遐迩的历史文化名城，那里寺庙林立，古迹众多，最著名的有北镇庙、崇兴寺双塔、鼓楼、李成梁石牌坊等。但，正是在这古风浓郁的城市里，一个令顾宇豪（化名）难以置信的现代版官僚神话悄然上演……
顾宇豪在北镇市南关社区大烟囱胡同地段拥有一处私房，因北镇市人民政府对大烟囱胡同一带进行“旧城改造”，顾宇豪摇身变为被拆迁人。动迁后不多时，法治意识较强的顾宇豪便委托了在北镇市家喻户晓的资深拆迁维权律师团——中国第一拆迁律师团律师为自己的合法权益保驾护航。
2012年8月18日，中国第一拆迁律师团青年骨干周律师作为承办顾宇豪维权个案的代理律师，向北镇市国土资源局递交了一份《政府信息公开申请书》，申请公开顾宇豪房屋所处南关社区大烟囱胡同地段“旧城改造”项目的国有土地批准文件及相关依据。不过，此政府信息公开申请如同泥牛入海般没入一片沉寂，北镇市国土资源局并未依照《政府信息公开条例》的有关规定依法履行公开职责。
同年9月17日，周律师将行政不作为的北镇市国土资源局复议至其上级行政机关——锦州市国土资源局，以期“上级”纠正“下级”的执法错误。然而，后者在3日后作出的《行政复议不予受理决定书》，却无情地碾碎了周律师与其委托人顾宇豪的念想。而决定书中赫然载明的不予受理的理由，更是以其无稽荒诞彻彻底底颠覆了周律师与顾宇豪对锦州市国土资源局的正义仰望——①顾宇豪称北镇市国土资源局在法定答复期间内未依法履行信息公开义务，说明北镇市国土资源局没有做出具体行政行为，而既然具体行政行为不存在，复议的对象自然也就不存在，因此，顾宇豪的行政复议申请不在行政复议范围内；②顾宇豪如果认为北镇市国土资源局不履行政府信息公开义务，应当采取向有关部门举报的方式加以救济，其提起行政复议属于诉求途径错误……
【办案掠影】
办案唯一计：坚持就是胜利
北镇市国土资源局的闭门羹，锦州市国土资源局的昭然偏袒，是顾宇豪如同千千万万中国拆迁户在中国式拆迁维权道路上所必然面对的“一座大山”——官官相护之封建遗留。那山之巅的正义之遥，足以让很多人望而却步。但是，顾宇豪和他的律师决定跋山涉水，向正义进发！
2012年10月17日，周律师拟好一份字字珠玑的起诉状，将锦州市国土资源局起诉至锦州市太和区人民法院，要求撤销被告的违法不予受理决定。在起诉状中，周律师驳斥了锦州市国土资源局的“强盗逻辑”：
一则，行政不作为亦为具体行政行为，可被复议或诉讼，顾宇豪复议北镇市国土资源局信息不公开的行政不作为并不超出法定的行政复议范围；
二则，依据现行法律规定，信息公开申请人认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级机关、监察机关或者政府信息公开主管部门举报，也可以选择行政复议或行政诉讼的方式救济自身合法权益。人们可以单一选择举报、行政复议、行政诉讼中的任一种方式，也可以叠加使用，比如一方面进行举报，另一方面提起行政复议，而复议机关作出裁断后不服复议决定的再向人民法院起诉。一言以蔽之，法律并不要求顾宇豪们只能选择举报救济途径而弃复议与诉讼。
周律师的真理之辩，将锦州市国土资源局寥寥字句试图掩盖法之公理的“权力偏见”层层剥离，揭示出其滑稽而脆弱的根本。正如古罗马的李维所言：“真理之火有时会变得暗淡，但它永远不会熄灭。”真理与谬误的争辩终将以真理的胜利而告终。
2012年12月20日，太和区人民法院作出《行政判决书》，认为原告顾宇豪的“诉讼请求有事实和法律依据，予以支持，其代理人的代理意见，予以采纳”，而“被告作出被诉《行政复议不予受理决定书》没有事实和法律依据，应予撤销”。银装素裹的北国里，那出现代版官僚神话就这样黯然终结……
【律师说法】
实践中，不少地方行政机关习惯对被拆迁人公开拆迁有关信息的申请采取“不作为”战术：既不给予信息公开答复，也不予公开政府信息，使得征拆项目置身于浑沌的迷雾之中，相对人无法享有知情权，无从实现参与权与监督权，从而导致违法暗箱操作现象丛生。
本案中，顾宇豪亦历经了这种“不作为”战术，更一度诉苦无门，将个别地方拆迁秩序之混乱演绎到了极致。所谓“一叶而知秋”，我们不妨根据这一个案走向更深层次、更普适性的法律问题探讨。
首先，什么是行政不作为
根据具体行政行为的性质不同，具体行政行为可以分为“作为”的具体行政行为和“不作为”的具体行政行为。其中，“不作为”的具体行政行为，是指公民、法人或者其他组织向有关行政机关提出申请，要求行政机关依据法律、法规及规章的有关规定履行法定职责，而行政机关采取消极的方式，拖延履行或者拒绝履行职责的行为。不作为是一种消极不履行法定职责的行为，是一种行政失职行为。应保护不保护、应管理不管理、应发放不发放、应答复不答复以及无理拒绝均为失职，属违法行政行为。
从不作为的主体、性质、内容及表现上看，行政不作为具有以下七项特征：
1、不作为主体具有法定性。行政行为是由具体的国家行政机关依法实施的，如行政机关不履行法定职责则构成不作为，而非行政机关的作为或不作为均非行政行为，不存在行政不作为的问题。但是，法律另有规定的除外。
2、行政机关职责的法定性。公民、法人或者其他组织的申请或者要求，只能向负有法定职责的行政机关提出，负有法定职责行政机关不履行本机关的职责，才构成不作为。
3、不作为的单方性。行政机关的行政行为无需行政相对方同意，行政机关的不作为也是一样，仅是行政机关的一种单方行为。
4、行政主体的特定性。不作为行为在行政法律关系上，对行政的双方都是特定的。“特定”是指特定的公民、法人或者其他组织申请或者要求特定的行政机关履行其法定职责，而不是泛指某一类。
5、内容的特定性。由于不作为是行政机关针对特定公民、法人或者其他组织所实施的行为，它直接涉及到公民、法人或者其他组织的某些特定的权利和义务。
6、不作为的违法性。公民、法人或者其他组织向行政机关提出申请或要求，行政机关不履行法定职责，与国家行政机关依法行政原则相悖，是一种失职行为。
7、不作为的时效性。行政机关收到行政相对人的申请或要求，应当在法定期限内作为。如果在法定或实际合理期限内没有答复或拒绝答复，就是行政机关的不作为。
其次，行政不作为可否复议
如上文所述，行政不作为也属于具体行政行为的范畴。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”据此规定，只要行政不作为的相对人认为合法权益因不作为受到损害，就可以对该不作为提起行政复议。结合本案来讲，北镇市国土资源局不履行政府信息公开的具体行政行为侵犯了顾宇豪的知情权、参与权，顾宇豪向锦州市国土资源局申请行政复议符合上述法律的规定。
再者，信息公开不作为的救济渠道如何理顺
《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定的是关于对政府信息公开工作举报制度和救济制度：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”
前述法规第一款规定了信息公开举报制度，可以从以下两个方面来理解：第一，有权举报的主体十分广泛，任何公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，都可以举报。政府信息公开是国家一切权力属于人民原则的要求，通过公开的政府信息，将行政机关的权力运行置于人民的监督之下，有利于促使其依法行政；第二，举报的理由是行政机关不依法履行政府信息公开义务。在行政法中，行政职责就是行政主体在行使职权过程中依照法律规定所承担的义务，政府信息公开工作机构的任务就是要履行条例规定的职责。如果政府信息公开机构不主动公开属于本行政机关主动公开范围的政府信息，不及时维护和更新本行政机关公开的政府信息，不组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告，以及不对拟公开的政府信息进行保密审查，都属于不依法履行政府公开义务的情况。
前述法规第二款则规定了政府信息公开的救济制度，确定了行政复议和行政诉讼两种救济情形，无论是信息公开作为还是不作为，只要公民、法人或其他组织认为自身合法权益因信息公开而受到侵害，就可以采取行政复议或者行政诉讼手段加以救济。
综上可知，举报制度强调行政机关信息公开不作为，或者信息公开不合法，而行政复议与行政诉讼则强调相对人因信息公开行为而合法权益受损。如果综合了政府信息公开不作为与相对人合法权益受损两大因素，那么举报、行政复议、行政诉讼三种救济渠道均可为相对人所用！